积极构建政府采购统一市场 更好发挥政府采购政策功能

2022年4月，中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》），明确指出建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，全面推动我国市场由大到强转变，为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。

其中，涉及政府采购方面的要求具体包括：制定政府采购制度规则要严格按照国家有关规定进行公平竞争审查、合法性审核；严禁违法限定或者指定特定的专利、商标、品牌、零部件、原产地、供应商，不得违法设定与政府采购项目具体特点和实际需要不相适应的资格、技术、商务条件等；不得违法限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，或者设定其他不合理的条件以排斥、限制经营者参与投标采购活动等。由此可见，《意见》对下一步加快建立统一开放、竞争有序、公开透明的全国政府采购市场提出了更高的标准和更严的要求。

回顾当前的政府采购市场，我们可以看出，自《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）颁布实施以来，我国的政府采购事业经过了20年的发展，无论是政策制度、政策执行，还是市场建设、监督管理等诸多方面都逐渐完备并形成体系，基本确立了一整套较成熟的采购流程和较优化的采购程序，初步建立了规范、有序的政府采购市场，为促进社会经济与社会发展、保障政府采购政策功能发挥了积极而深远的作用、取得了明显的成效，普遍得到了社会各界的认可。但随着政府采购制度改革的深入推进，我们认为新形势下政府采购工作与《深化政府采购制度改革方案》中“加快深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度”的要求还有一定差距，某些方面还存在严重滞后的现象，造成政府采购工作无法全方位地满足政府采购当事人的需求。其中，最为典型的问题是当前的全国政府采购市场不太统一，具体表现为：集中采购目录不统一、公平竞争制度不合理、政府采购监管平台不协同、CA数字证书不互认、《政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）并存适用范围冲突等方面，事实上造成了政府采购统一市场的分割，在一定程度上阻碍了统一开放、竞争有序、公开透明的政府采购市场的建设步伐，政府采购当事人的相关工作也深受影响。

因此，为持续深化政府采购制度，全面推进政府采购改革，进一步优化营商环境，按照《意见》的规定，加快建设政府采购全国统一大市场已迫在眉睫。结合当前政府采购工作的实际情况，笔者认为，政府采购全国统一大市场的建设是系统工程，关系经济生活等诸多方面，需要社会各界的广泛参与，在现有市场的基础上，可以将下一步的工作分为近期重点推进的工作和远期工作目标与计划，按步骤、分阶段稳步推进、逐步实施。

(一)在全国范围内统一集中采购目录

当前，国家为了进一步加强宏观管理，促进政府采购政策功能目标的实现，在一定期限内保留政府采购集中采购目录很有必要，也很有实际意义。在此背景下，就需要对现有的各省（自治区、直辖市）制定的集中采购目录进行全面的优化和必要的整合，以《政府采购品目分类目录》为基准，在全国范围内统一集中采购目录，不在区分中央级与省级目录，改变目前各省（自治区、直辖市）集中采购目录无序的状况，消除部分品目在不同地区分属不同采购范围的现象，从源头上彻底解决集中采购目录全国不统一的问题，保证政府采购政策全国一盘棋，为建立政府采购全国统一的大市场提供前提条件。

(二)进一步推进政府采购“一张网”建设

目前，各省都在稳步推进全省政府采购“一张网”的建设。统一的监管平台、网上商城、交易系统对全面加强政府采购的监管、共享共用政府采购信息资源、提高政府采购效率和透明度等方面效果明显。但是在建设过程中，由于各省（自治区、直辖市）情况多样，可能导致今后省际互联的不通畅，造成政府采购信息系统的分割。因此，建议在国家层面进一步推进政府采购全国“一张网”的建设，利用大数据、云计算、区块链等技术，深入打造“互联网+政府采购”，深度对接财政预算管理一体化系统，全面提升政府采购电子化、数字化、信息化水平，整体推进政府采购全国统一大市场的建设。

(三)清理妨碍建设全国统一大市场的做法

在全面巩固清理政府采购供应商备选库、名录库、资格库成果的基础上，全力打破政府采购领域妨碍统一市场建立的各项壁垒和地域分割，充分保障各类市场主体的权益。纠正在政府采购信息发布、供应商资格条件确定和资格审查、评审标准等方面，对内资企业或外商投资企业实行差别待遇或歧视待遇等情形。清除对外地供应商设置的隐形门槛和必须在项目所在地或采购人所在地设立分公司或办事处等要求。杜绝通过划分企业等级，增设证明事项、注册、认证、认定等非必要条件排除和限制竞争的行为。同时，为全面推进框架协议采购的执行，及时取消协议供货、定点采购，为政府采购全国大市场的统一进一步扫清障碍。

(四)制定统一的政府采购标准文本

目前，没有全国统一规范的采购文本，导致同一供应商在不同地方进行投标（响应）时，需要花不少的时间、精力来仔细研究不同版本的采购文本，以便其投标（响应）能符合要求。这既加重了供应商的负担，又降低了投标（响应）的便捷度，影响了供应商参与的积极性。因此，制定全国范围内统一的、标准规范的政府采购文本，进一步强化政府采购的需求管理，不断提升政府采购的效率，全面为供应商提供规范统一的服务，以标准化来促进政府采购市场的统一化、公开化尤显迫切。

(五)推动政府采购CA证书的兼容互认工作

政府采购CA证书是政府采购当事人的数字身份证，是政府采购市场的通行证。目前，由于各地政府采购CA证书不互认、不兼容、不通用，不仅造成了资源、人力和财力方面的浪费，而且在一定程度上阻碍了政府采购统一大市场的建立。因此，加速推动政府采购CA证书的兼容互认，及时完善证书应用的制度规则，确保具体运行的规范化，打破地区壁垒，实现标准统一，施行“一地申领、全国通用”，将为促进政府采购市场的统一、保持政府采购行业的健康发展夯实基础。

(六)建立健全统一的公平竞争制度

《深化政府采购制度改革方案》要求建立集中采购机构竞争机制，目前全国部分地方已经开展集中采购机构竞争试点，但由于大多数集中采购机构是事业单位，分属不同级次的政府部门，不是真正的市场经营主体，且在一个辖区内数量相对较少，相互开展竞争的动力不充足、条件不充分，效果不太理想。而社会代理机构本身就是市场经营主体，一直处在激烈的政府采购市场中，优胜劣汰，具有天然的竞争性。因此，推动建立统一的公平竞争制度，在积极创造条件、稳步开展集中采购机构之间竞争的同时，逐步将集中采购代理业务市场向社会代理机构开放，让社会代理机构参与集中采购代理业务中，与集中采购机构展开公平的竞争，将有助于全面提升政府采购代理服务水平。

(七)推进政府采购数字化建设

按照“互联网+政府采购”的模式，充分利用人工智能、区块链、大数据等现代化信息技术，加快政府采购的数字化建设步伐，积极通过统一的政府采购交易系统，着力突破时空、地域限制，实现采购过程线下不见面、线上面对面，有效破除地方保护和歧视行为，保证各类供应商平等地参加全国范围内的政府采购活动。同时，为持续优化政府采购营商环境，着力提升政府采购评审质量，解决评审专家抽取本地化比重过大的问题，避免“熟面孔”和“打感情分”可能造成的评审不公等现象，加速推进远程异地评审工作，推动优质评审专家资源跨区域、跨行业共享，同等对待本、外地企业，全力呵护公平公正的政府采购统一大市场。

(一)持续落实平等对待政策

按照《政府采购法》的规定，采购代理机构分为集中采购机构和社会代理机构，分别代理集中采购目录内外的政府采购业务。从政府采购实践来看，人为地划分采购代理机构类型，不利于建设统一开放、竞争有序的政府采购大市场。因此，为建立健全统一的公平竞争制度，促进各采购代理机构开展公平竞争，需要对集中采购机构进行深层次改革，在政府采购代理中享受同等的国民待遇，平等参与政府采购代理活动。

(二)全面取消政府采购集中采购目录

随着政府采购改革的全面深入和政策目标的实现，集中采购目录已无存在的必要，取消集中采购目录，政府采购业务不再划分集中采购业务和分散采购业务。根据项目的级次，按照中央级、省级、地市级、县区及以下级分别予以规定各级次的采购限额标准，达到采购限额标准的项目即为政府采购项目。各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购对应级次限额标准以上的货物、工程和服务项目，由采购代理机构进行代理，开展政府采购业务，从而形成真正统一的政府采购大市场。

(三)适时推动两法合一

领域内现行的两部法律，即《政府采购法》和《招标投标法》（以下统称“两法”），其颁布实施对全面规范采购工作意义深刻、影响深远。但“两法”是两套法律体系，在实践中存在诸多不易界定的情况，比如在适用范围上有冲突，在采购代理、采购方式与程序、信息发布、投诉和处理程序、法律责任等方面有差异，尤其是对于适用《招标投标法》的政府采购工程项目，如何执行政府采购政策让采购人感到比较困惑。一直以来，“两法”并存深受诟病，呼吁“两法”合并的声音越来越强烈。为进一步优化营商环境，适时启动“两法”的合并，建立统一的政府采购法律制度体系，将为政府采购全国统一大市场的建成提供法律方面的保障。